辅助性原则与中国行政体制改革 辅助性原则与中国行政体制改革类别：学术随笔|浏览(1242)|评论(0)2007-08-0709:46内下面是小编为大家整理的辅助性原则与中国行政体制改革 ,供大家参考。
辅助性原则与中国行政体制改革
类别：学术随笔
|浏览(1242)|评论(0)2007-08-0709:46内容摘要：20世纪50年代，德国学者在反思福利行政时率先提出了辅助性原则。此后的半个世纪，辅助性原则在西方国家解决国家与个人关系、中央与地方关系以及欧洲一体化与国家主权之间的关系中扮演了重要角色。中国当下行政体制改革的核心任务是政府职能转变，而政府职能问题恰好是辅助性原则首先要
解决的问题，因此可以将辅助性原则作为中国行政体制改革的理论基础。
关键词：
辅助性原则
行政体制改革
理论基础
改革开放以来，政府职能转变一直是中国学术界和实务界的关注焦点。本文选择在西方国家理论上和实践中均比较成熟的辅助性原则为视角，对中国的行政体制改革进行尝试性研究，试图以辅助性原则来构建中国行政体制改革的理论基础。
一、辅助性原则的涵义
辅助性原则（theprincipleofsubsidiarity）作为“私人自由优先的代名词”，1[3]以国家与个人的职能分立为基础，旨在解决国家与个人孰先孰后的问题。它是德国学者在对福利行政进行反思的过程中，自20世纪50年代始提出的一项理论。辅助性原则最早出现在1953年德国著名学者G.Durig的《福利国家的宪法及行政法》一文中。到了1959年，德国著名学者福斯多夫（Forsthoff）在其《服务行政的法律问题》一文中对辅助性原则作出详细论述，形成了该原则的主要内容。20世纪70年代初，经过德国著名宪法学者彼得斯（Peters）进一步阐释，2[4]辅助性原则逐成学界通说。
辅助性原则秉承了欧洲自由主义思想传统，主张个人首先应自负其责；只有当个人无能为力时，公权力才予以介入；而在公权力内部，也应先由下级政府承担解决问题的责任。可见，辅助性原则是“一种自下而上的组织原则”，3[5]愈是在政府结构的下层，愈具有对事务处理的优先权；政府层级越高，越具有辅助性。
具体而言，辅助性原则主要包括以下三项内容：（1）凡是个人能够独立承担的事务，政府任由个人自己承担。如果个人无法独立承担，则由政府提供辅助。
（2）如果下级政府能够独立承担的事务，任由下级政府承担。如果下级政府无法独立承担，则由上级政府提供辅助。（3）国家对个人或上级政府对下级政府的辅助不能代替个人或下级政府的自助。
二、辅助性原则在域外的实践
1．在处理国家与个人关系上的实践
在辅助性原则的发源地——德国，辅助性原则的具体要求是，“公民个人的生活需要自我负责，尽自己所能努力实现自我发展；同时鼓励社会团体积极组织起来，团结互助共同为促进社会福祉服务；个人自我负责与团体协作优先于国家在给付行政方面所负的责任，各州的工作优先于联邦的工作。”4[6]具体表现“在经济方面，《基本法》不是以一个完全的服务、福利和供给国家的思想为基础的。尤其是经济自由权利，它们是以个人负责和自我决定为目标的”。“辅助性原则意味着，经济上的个人责任与协作优先于国家责任，私人企业的经营优先于国家所有的经济活动??只有当私人经济没有能力有序高效的完成某一任务时，国家对经济的调控才作为最后手段或者说作为备用力量予以考虑。”5[7]在日本，辅助性原则被称之为“补充性原则”。根据补充性原则，“确保私人生活手段及其他追求利益的行为，首先应该委托给私人或者家庭、市町村等共同体，而行政主体以一般纳税人的负担所进行的给付活动，原则上是对私人或者家庭、市町村等共同体无法充分实现其生活上的重要利益时，实施的补充性活动。”6[8]日本《生活保护法》中的相关规定是对这一原则实定法化的范例。7[9]20世纪70年代以后，为了应对福利国家危机，西方国家掀起了一场以“新公共管理”为口号的声势浩大的政府再造运动。有学者把此次西方行政体制改革的基本内容归纳为三方面：（1）社会、市场管理与政府管理职能的优化；（2）社会力量的利用和公共服务社会化；（3）政府部门内部的管理体制改革。8[10]其中，改革的第二项内容即“社会力量的利用和公共服务社会化”，就是辅助性原则在此次西方行政改革中得到具体运用的重要表现。
尤其要指出的是，非政府公共组织在此次西方行政改革浪潮中异军突起，许多以前由政府享有的公共职能被转移给非政府公共组织。这样一来，过去的国家
与个人之间的二者关系变成了现在的国家、非政府公共组织与个人三者之间的关系。辅助性原则在处理国家、非政府公共组织与个人三者之间的关系时，其自身内涵获得了进一步发展，即处理某项事务的先后顺序由个人优先、国家辅助变成了个人优先、非政府公共组织和国家辅助的关系。具体而言，首先，个人能够解决的事务由个人解决，奉行个人优先；然后，个人不能解决的事务，可以考虑由非政府组织来解决。如果非政府组织不宜或者无力解决该事务，则由国家来提供最后的辅助。
2．在处理中央与地方关系上的实践
20世纪70年代以来，西方国家逐步将辅助性原则用于处理中央与地方的事务分配。欧洲理事会1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》9[11]和地方政府国际联盟1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》10[12]对如何运用辅助性原则解决中央与地方关系作出了如下精辟表述：“事务的分配以下级地方自治团体为优先，凡下级地方自治团体办理的事务，中央及地方自治团体即不宜干预。”“确立团体自治，采取‘全权限性’原则，规定地方自治团体对一切事项，除分配予其它团体或明确不属其权限者外，皆得自由处理之”。11[13]德国《基本法》第28条明确规定了地方自治。根据该条规定，德国在自治实践中确立了三项原则：（1）全权性原则，即只要国家没有通过法律规定自己保留的任务或明示将其授权给其他主体时，在乡镇市地域内的事务，皆可由乡镇市以自治事务处理。（2）核心领域保留原则，即凡属于地方自治的核心领域，即使国家的立法也不得侵犯。（3）自己责任原则，即指地方自治团体在没有国家指令和监督的情况下，对其自治事务有自由处理权。12[14]1982年，法国开始进行大规模的地方分权改革。1982年3月2日，法国颁布了《关于市镇、省和大区权利和自由法》，规定大区为一级领土单位，将国家行使的许多职能转移给地方政府，并减少中央对地方的监督。1992年2月3日和6日，法国又先后颁布了《关于行使地方议员权责条件法》和《关于共和国地方行政指导法》两个重要的法律文件，进一步将地方分权改革推向高潮。13[15]
二战后，日本1946年《宪法》明确规定了地方自治。1995年和1999年，日本又先后制定了《地方分权推进法》和《地方分权一括法》。后者的精神在于将中央集权转化为地方分权，并使国家与地方公共团体上下、主从的关系改变为对等、合作的关系，扩大地方的自主性和自立性，以贯彻自己决定、自己负责的精神。14[16]在中国台湾地区，“宪法”第110条规定了均权原则：“事务有‘全国’一致之性质者属于‘中央’”，“有一县之性质者属于县”，当事务之归属“中央”或县或更次之乡镇市存有争议时，应基于地方优先原则处理之。“立法院”就该事务与人民生活之关联，应优先将之保留给地方，同时也应当同时考虑事务处理是否以地方具有效率，并且由地方处理最容易明确其行政责任而予以课责。一言以蔽之，就是辅助性原则的“地方能做，中央不做”。15[17]3．欧盟国家在处理欧洲一体化与国家主权的关系上的实践
事实上，辅助性原则不仅被应用于解决国内问题，而且还被欧盟国家用于处理国际关系问题。在1975年欧洲共同体委员会关于建立欧洲联盟的《廷德曼斯报告》中，辅助性原则被首次明确提出。此后，在1991年的《马斯特里赫特条约》中,辅助性原则被正式确定为欧洲共同体建设的基本原则之一。
《马斯特里赫特条约》中对辅助性原则作出了如下表述：“共同体应在本条约所授予的权力和指定给它的目标的范围内行动。在不属于其专有的权限范围的领域，共同体应根据辅助性原则，只有在所建议的行动涉及的目标不能由成员国有效地实现，并且由于该项所建议的行动的规模和影响而可以由共同体更好地实现的情况下，才得采取行动。共同体的任何行动不得超越为实现本条约规定的目标必要的范围。”16[18]4．小结
通过上文的论述不难看出，在欧盟、德国、法国、日本和中国台湾地区，辅助性原则已经不仅仅是学者的理论，而是在各国和地区得到广泛应用的活生生的实践。辅助性原则在处理国家与个人关系、中央与地方关系以及欧盟国家与共同体关系的实践中，扮演着越来越重要的角色。
三、辅助性原则在中国行政体制改革中的地位
在20世纪末、21世纪初，辅助性原则已然不知不觉间出现在中国学者的著述中。并且，我们在21世纪中国的法律文本中也开始清晰的看见了辅助性原则的影子。
2003年《中华人民共和国行政许可法》第13条首次规定：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”或许我们现在很难说《许可法》的该条规定是不是受辅助性原则影响的结果，但是至少《许可法》中的该条规定与辅助性原则的内涵相吻合，堪称开启了辅助性原则的内涵在中国实定法化的先河。
2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，再次出现了与辅助性原则相似的内容。《纲要》第6条宣告：“??凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”这样，国家不予干预的三种情形就从行政许可领域扩大到整个行政管理领域，辅助性原则的内涵也以中国化的表述方式从行政许可领域扩散至整个行政管理领域。
从以上简单梳理可以看出，尽管中国的法律文献中没有明确出现“辅助性原则”的字样，但是辅助性原则的内涵已经悄无声息的被中国的立法者和决策者所接受，辅助性原则实际上已经在中国的法治实践中得到了运用，只不过中国学者还很少用辅助性原则来对上述法律文献中的相关表述进行解读而已。
中国行政体制改革的首要任务，目前不论是官方17[19]还是学术界都已经达成共识，即“进一步转变政府职能”。围绕“政府职能转变”，官方和学术界都进行了不懈的探索。2002年国务院的政府工作报告中，第一次概括性的提出政府有四项职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。但是这十六个字的简洁表述并没有说清楚政府职能究竟是什么，如何具体界定政府职能，辅助性原则给我们指明了路径。
辅助性原则首先解决的是国家应该做什么的问题，其实就是我们所说的政府职能问题。自其产生之后的半个世纪以来，辅助性原则在西方各国已被广泛的用于解决国家与个人关系、中央与地方关系等法治实践中的重大问题。这表明，辅助性原则所阐释的政府职能内涵，至少在西方，是经受得住实践检验的。那么，在中国辅助性原则又处于何种地位呢？
我们认为，应当把辅助性原则作为中国行政体制改革的理论基础。理由如下：首先，中国行政体制改革的核心问题是政府职能转变，而政府职能问题恰恰是辅助性原则要力图解决的首要问题。以辅助性原则为理论基础，可以对中国行政体制改革中政府究竟应当享有哪些职能的首要问题作出很好的回答。在回答了政府享有哪些职能以后，便可以顺理成章的解决行政体制改革的其他问题。其次，从中国法律文本中两次出现的与辅助性原则的内涵相似的表述可以看出，在中国的立法者和决策者的意识中，已经接受了辅助性原则的内涵。而且从《许可法》到《全面推进依法行政实施纲要》，辅助性原则的内涵已经扩展适用到了中国行政管理的整个领域。有了这样的事实作铺垫，把辅助性原则上升为中国行政体制改革的理论基础就很容易被人们接受了。再次，二十多年来的行政体制改革实践告诉我们，中国的行政体制改革确实需要一个正确的理论基础作指导。这些年机构改革失败的原因固然有很多，但是没有抓住政府职能这个最核心的问题做文章却是一个重要的原因。把辅助性原则作为行政体制改革的理论基础，有助于我们深刻认识到政府职能在整个行政体制改革中的关键地位，进而花大力气首先解决政府职能转变问题。
将西方国家盛行的辅助性原则为我所用，也许会有人提出质疑，不知道这一理论的自由主义思想基础是否适宜中国的土壤？我们认为辅助性原则是一种行政管理体制的技术性原则，其自由主义思想基础不会侵蚀到我们的根本政治制度和体制；另外，要把我国的经济体制转为商品经济体制，与商品经济相伴而生的应当是自由主义思潮。自由主义不等于绝对自由，自由主义也不等于不要党的领导，望文生义、枉下断语是无知和幼稚的，也是对国家民族不负责任的。因为社会制度是可以选择的，但具体制度的生成条件和构建却可以是共识性的。
四、辅助性原则对中国行政体制改革提出的要求
如果按照本文的分析，将辅助性原则作为中国行政体制改革的理论基础，那么辅助性原则将对中国的行政体制改革提出如下几项要求。
1．树立尊重个人理性的观念
观念的改变是中国行政体制改革的先导，只有树立了正确的观念，中国的行政体制改革才可能取得成功。辅助性原则继承了自由主义的思想传统，以尊重个人理性为前提，要求在启动行政体制改革之前，必须先树立尊重个人理性的观念。否则，个人的能力得不到应有的尊重，那些本属于个人有能力解决的事务不能从国家手中放心的转移到个人手中，国家的职能就不可能进一步转变。而实际上，始于1978年的中国经济体制改革就是以尊重个人的经济理性、解放对个人的经
济束缚为前提的，这些年来从计划经济到市场经济改革的成功实践有力的证明了尊重个人理性的正确性。在行政体制改革中借鉴经济体制改革的成功经验当属必要。
2．以辅助性原则作为确定国家职能范围的基本标准
前已述及，当下中国对国家职能范围的权威认识是：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这十六个字大致上揭示了国家职能的范围,但是在什么情形下才需要国家进行经济调节、市场监管、社会管理和提供公共服务呢？现有的权威认识缺乏可操作性，无法回答这个问题。在实践中确定个人和国家的疆界、国家与地方的分野时，还需要利用辅助性原则。辅助性原则首先关注的是国家与个人的关系问题，因此我们可以将辅助性原则作为确定国家职能范围的基本标准。辅助性原则为国家与个人之间确定了一个界限，即国家作用的范围只限于个人没有能力解决的事情。凡是个人能够自行解决的事情，国家都不应该干预。国家只做个人做不到的事情。借助于辅助性原则，我们可以知道什么时候需要国家出面来履行经济调节、市场监管、社会管理和提供公共服务的职能。
3．以辅助性原则作为划分中央与地方职能的基本标准
我国1982年《宪法》第3条第4款规定了中央与地方的关系，即：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”宪法的该款规定反映了我国单一制的国家结构模式下，中央的优越性和地方相对于中央的从属性。但是我们必须清醒的认识到，单一制表明的仅仅是中央对地方的领导，并不是中央包揽地方的事务，地方事务肯定还是地方最有积极性和能动性，应该给予地方充足的空间来发挥其处理地方事务的优势。虽然西方各国的地方自治制度在我国现行宪法架构内不可能实现，但是辅助性原则所确立的中央与地方的职能划分准则却可以为我所用。在将来的中央与地方职能配置改革中完全可以遵循辅助性原则的要求，把地方有能力做好的事情交给地方做，尽可能的下放权力给地方，充分发挥地方的主动性和积极性。
4．非政府公共组织可以承担更多的公共职能
1978年改革开放以来，虽然许多非政府公共组织陆续承担了一些公共职能，但是总体而言，中国非政府公共组织目前仍处在初步发展阶段，大量可以向非政府公共组织转移的公共职能还牢牢的控制在国家机关手中。按照辅助性原则，非政府公共组织有能力履行的公共职能可以考虑由非政府公共组织来履行，非政府公共组织不宜履行或者无力履行的公共职能才由国家来履行。所以，在新一轮的行政体制改革中，我们可能看到更多地公共职能从国家机关手中转移到非政府公共组织手中。
5．行政组织的规模应当与国家职能状况相适应
当国家承担某些公共职能准备介入社会生活时，须首先设立相应的组织来履行这些公共职能。也就是说，先有公共职能，后有行政组织，公共职能决定了行政组织的存在和状况。其中，政府职能的多少将决定行政组织的规模，有多少政府职能就应当有多大的政府规模。
二十多年来，我们已经进行了五次政府机构改革。但是每次改革都无法摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。之所以如此，一个重要的原因是我们一直存在“小政府，大社会”这样一个误解。从根源上讲，“小政府，大社会”的观念是西方自由资本主义时期的产物。当时的政府愈小愈好，愈少干预愈好。以美国为例，建国之初，政府部门就三四个部，公务员只有五六千人，可以说是名副其实的小政府。但是，当代社会繁多的政府职能已经造就了今天美国政府庞大的规模。18[20]因此，小政府的观念已经不符合西方国家的现实。
根据辅助性原则，虽然个人享有优先于国家解决事务的权利，但是辅助性原则同时承认，对于个人无力解决的事务国家应担负其不可推卸的责任，运用国家的力量来帮助个人解决。这就表明，只要是个人无力解决的事务，除了可由非政府公共组织来承担的一部分以外，其余的都应该由国家来承担。个人有多少不能解决的事务，国家就可能承担多少事务，国家的职能范围随着个人无力解决的事务的增加而扩大。在今日之中国，一方面确实国家承担了许多应当由个人来解决的事务，但是另一方面我们不能不看到，也确实有许多个人无力解决的事务需要国家来承担。当国家来承担这些事务时，必然要配备相应的行政组织。试图既想要国家管事情，又不让国家设置与其职能状况相适应的规模适度的行政组织，是完全不切实际的。这其实就是二十多年来机构改革只注重一味的裁减机构和人员而忽视政府职能的现实状况，导致一次又一次的失败结局的重要原因。一言以蔽之，按照辅助性原则，我们要建立的不是小政府，而是与国家的职能状况相适应的规模适度的政府。
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